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澎湖地方性公投案第2案公投公告 縣府3單位意見書可參考

 

●澎湖縣選舉委員會公告

發文日期：中華民國105年8月23日

發文字號：澎選一字第1053150197號

 

※主旨：公告澎湖縣地方性公民投票案第2案之投票日期、投票起、止時間、編號、主文、理由書、政府機關針對公民投票案提出之意見書、公民投票權行使範圍及方式等事項。

 

※依據：公民投票法第4條、第7條、第8條、第18條第1項、第28條、公民投票法施行細則第4條第1項第1款、澎湖縣公民投票自治條例第3條、第4條、第5條第2項、第7條第6項。

 

※公告事項：

一、 投票日期、投票起、止時間及地點：

（一） 投票日期：中華民國105年10月15日(星期六)。

（二） 投票起、止時間：上午8時至下午4時。

（三） 投票地點：澎湖縣各鄉巿各投票所。

二、 編號、主文及理由書：

（一） 編號：第2案。

（二） 主文：您是否同意澎湖設置國際觀光度假區附設觀光賭場？

（三） 理由書：

離島建設條例修正案奉總統於中華民國98年1月23日以華總一義字第09800018541號令公布。增修第十條之二，條文如下：

開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣（市）投票權人總數二分之一以上之限制。

前項觀光賭場應附設於國際觀光度假區內。國際觀光度假區之設施應另包含國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施。

國際觀光度假區之投資計畫，應向中央觀光主管機關提出申請；其申請時程、審核標準及相關程序等事項，由中央觀光主管機關訂定報請行政院同意後公布之。

有關觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理等事項，另以法律定之。

依前項法律特許經營觀光賭場及從事博弈活動者，不適用刑法賭博罪章之規定。

澎湖縣於98年9月26日舉辦本次提案相同事宜之投票，依據公投法規定，已經超過三年，爰再次依據離島建設條例、公民投票法以及澎湖縣公民投票自治條例等相關規定提出本次公民投票案。

●理由如下：

1、 距離上次相同議題公投已經三年有餘，澎湖地區雖有中央政府提出「低碳島」等相關作為，然而對澎湖的整體發展，地區交通、醫療、就業等重大問題，長期無法解決，依據地區發展、島嶼經濟推動的理論與國際經驗，唯有靠國際巨額資金引進，才能廣泛全面解決，然而，國際巨額資金引進的可能性案例來看，考量澎湖離島地理位置、人口結構與台灣目前態勢，也唯有國際觀光度假區附設觀光賭場，這樣的機制可以解決。

2、 將來有關度假區之設置，勢必結合在地文化歷史與海洋環境資源特色，以創新的經營理念與優良的服務品質，發揮澎湖在東亞優越地理區位的優勢，求新求變才能打造澎湖經濟與觀光產業永續的競爭力。

3、 招商引資帶動地方工商百業之興盛，將創造大量的澎湖地方就業機會，讓澎湖在地居民優先就業，讓願意根留鄉土的澎湖子弟，能在返回家鄉安居樂業，同享天倫之樂，改善澎湖離島青壯人口外流的宿命。

4、 充裕地方政府財政稅收，增進本縣家庭年長者，幼兒與學生之社會福利與教育優先獎助，並加強澎湖整體前瞻規劃性之建設。

5、 未來將設置包含國際觀光旅館、國際會議展覽中心、觀光旅遊主題服務設施，以及免稅購物商場等項目，觀光賭場僅是其中小比例特定範圍，國際間已有如新加坡政府等，太多管理案例與法規制度，可供參考做好管理，透過政府有關部門的通力合作，在澎湖離島實施，能配合觀光發展以提供國內外遊客完整的需求。

6、 澎湖地方公共建設，包括機場、港口、道路、水電，

以及環境管理等方面，在政府多年之協助經營下，民生基礎設施已初具成果，未來只要公投通過設置觀光賭場，相關的基礎建設將會藉此通盤提升，澎湖將有長遠發展，國際島嶼才有希望。

7、 這是一個機會，可能也是最後的機會，澎湖人唯有靠自己的力量，不再靠政府或…，也不用向別人伸手，引進巨額資金，將讓澎湖脫胎換骨。

 

我們正如同世界上無數島嶼地區一般，對於自己所生活的島嶼有著期許，但是因為先天地理區位上的隔離與限制，讓澎湖子民在世代傳承間備極艱辛與挑戰。當我們周邊的國家或地區正邁開大步展望未來之際，澎湖不能再停滯不前。

馬祖為了解決交通問題，引進國際資金，已經通過公投，澎湖同樣嚴重的問題，還有我們要解決就醫、就業的問題，這是澎湖人的生活、生命與生計的需求，為了鄉親大家美好的明天，進步的未來，大家齊心，投下同意票，就讓公投通過吧！

三、 政府機關針對公民投票案提出之意見書：

●澎湖縣政府建設處意見書

澎湖縣設置觀光度假區附設觀光博弈設施，其正面優勢因素，以帶動地方經濟發展，加速離島建設，擴大稅基，提供觀光環境，改善離島人才外流等。以帶動離島整體發展為考量，以下由地方經濟發展與環境影響面向綜觀之，透過課題分析與對策，俾利政策執行評估：

(一) 地方經濟發展面向：

 

正面：

1、 帶動地方經濟發展：博弈產業特區誘因，吸引大型廠商投資離島地區興建觀光度假園區，開發期間大量資金挹注本縣各項周邊產業，帶動經濟發展，後續並可吸引國內外觀光客到縣消費之商機收益。

2、 就業市場提供：在興建與營運過程中，均可提供工作機會，改善離島人力外流及吸引人才返鄉服務。

3、 擴大稅基：營運期間由投資商繳納相關特許稅金及各項營業稅賦，充實地方稅基，改善地方財政收益及加速離島政府公共建設。

4、 免稅購物產業：吸引各國人士到縣購物，免稅誘因將成為未來的購物旅遊據點。

 

負面：由於引進大企業，多半有較高之效率及充足資金，相對的地方小型企業會受到排擠效應而面臨經營上的壓力。

對策：利用稅收上的優勢，建立起低利或優惠貸款給在地之中小企業，提供專業訓練，補助及獎勵辦法等。地方經濟面向之配套因素考量摘述如下：

1、 廠商投資財經數據深度研析建立：

 

潛在廠商投資意願及各項投資數據需進一步深度建置評估，政府管理部門據以參考進行整體經濟效益及影響層面之評估，各項投資環境數據均有系統地建立，管理籌備工作據以推展。

2、 園區套裝消費與本地業者配套共榮：

(1) 博弈特區業者將園區內設置各式消費場所，包含有住宿、餐飲、購物、交通、觀光、會展等消費活動均可能在園區內進行，遊客商機應配套流通至馬公市區及其他鄉內，不能造成壟斷市場致本地業者收益減失，促使共享經濟效益。

(2) 輔導地方傳統特色產業：地方文化傳統特色產業面臨多元觀光發展型態之互動必須維持原有傳統特色。

3、 澎湖城市旅遊意象轉型：

澎湖旅遊產業意象將由海洋、悠活、健康、文化古蹟、海鮮美食、水上活動等正面形象逐漸轉型為博弈娛樂、會展、夜間娛樂、精品購物，展演等項目，產業經濟活動將面臨多元轉型，澎湖原有旅遊特色將形更多元化。

(二) 環境影響面向：

正面：

1、 引進整體園區開發模式，充實各項硬體設備，例如星級飯店、會展中心、表演設施、主題樂園、水上遊憩、購物中心等，建構完備之硬體環境條件。

2、 由於稅收之增加，將可有更多的經費用於環境保育綠美化及城鄉建設。

 

負面：由於工商業的發展、建築的開發及交通的更頻繁，一定會造成環境的衝擊，包括空氣、水環境及垃圾的處理，由於遊客人數增多，帶動就業人口數及總人口數的增加，水電的需求提升。

對策：

1、 在公投通過後就應立即著手建立優勢之環境品質監控制度及產業發展誘導制度，多利用再生能源及在地再生資源，以達到經濟效益極大化和在地化，環境影響極小化。

2、 新能源的需求應適度考量再生能源，要求投資廠商於開發計畫併考量。

3、 用水則以海水淡化，加強廢水回收再利用等相關技術因應。政府並應建立綠能新規範協助綠能產業的發展，使澎湖成為綠能之島嶼。

 

●澎湖縣政府旅遊處意見書

澎湖觀光產業發展，無論以島嶼環境為優先考量，或因應兩岸、國際觀光與觀光特區附設博弈娛樂業設置，首先就配套措施完備性來看，其中包括法令、基礎公共設施、專責機構、土地利用、交通、水電、教育、醫療等，擁有完備觀光發展的條件，就能吸引優良投資廠商進駐。建設澎湖為國際化、精緻化、有特色的觀光遊憩據點，名符其實的世界最美麗海灣，開發國內外客源，兼顧在地生態，多元設施、永續經營。

就產業輔導管理，與舉辦招商活絡經濟而言，縣府採取主動出擊作為，吸引有合作意願廠商進駐，透過業界研討會、座談會等，並協助各級企業配合本地觀光發展，擴大規模與轉型，以優質化為目標，建立品牌形象及共同產銷管道，藉由外部投資及內部自我提昇，才能讓澎湖整體觀光產業發展，有效升級。

根據縣府2007年第一次推動博弈產業整體規劃報告顯示，博弈產業發展特色(即超級綜合博弈娛樂場的組成或共同特色)包括：整體設施主題化、每座超級綜合博弈娛樂場所的旅館房間數2,000間以上、大型主題遊樂園、大型會議中心、表演場、購物商場、營運員工上千人等，推估博弈產業設置後，每年可吸引遊客量300萬人次以上，續估每位遊客平均停留3天2夜，觀光消費額度可觀，就數字而言的確能帶動觀光收益及經濟效果。國外建置各式設施的園區，多數遊客並非為賭博而來，多數是觀光客、商務旅行者，各項活動中，博弈僅其中一環。博弈也使政府不需投注大量資金，揹負財務壓力，投資者也能承擔商業風險。

不容否認，澎湖觀光發展面臨以下瓶頸，一是受季節性影響，淡旺季差距極大，二是聯外交通欠缺便利性，三是客源少，四是水電供應不足，五是觀光資源整合不易，六是天然資源保育與島嶼鄉親固有文化維繫不易。但若觀光特區附設博弈娛樂業成立，是否可能是突破的契機？亦或者帶來其他更多瓶頸？價值天平孰輕孰重，觀光意義如何定義，取決鄉親對自己生存環境與價值重量的不同考量。

就現有產業面向來看，本縣產業多為小規模經營模式，在地人口有限，大部份營收來自觀光旺季觀光客的採購和消費。觀光特區附設博弈娛樂業設置，競爭既有的觀光客資源，造成資源結構改變，也將直接衝擊小型企業主的生意和收入，大部分觀光收益將被經營博弈娛樂業的財團瓜分，小型企業主面臨可能倒閉的衝擊。因此，如何將觀光特區附設博弈娛樂業商場售貨與在地小型企業主經營商品切割；或協調規劃小型企業主進駐博弈園區；及加強觀光旅遊路線開發，降低觀光客因沉迷博弈而減少其他旅遊消費；或藉由觀光特區附設博弈娛樂業經營整合行銷澎湖，都是可思考配套的方向。

此外，博弈若進駐澎湖，交通系統面臨重大挑戰，必須兼顧鄉親行的權益，及遊客的便利，在空運上有下列問題應進行克服：一、預期旅客提升之際，也應提昇馬公機場為國際機場規格，增加國際航線班次數，如港、澳、新加坡、日本等航線開闢，最重要的是停機坪、停機位、棧橋、航站空間的擴充、航站管理的現代化等。另外，應就二級離島地區望安、七美兩機場進行擴建。二、國際航線與設施提升後，本於保障離島鄉親及國內觀光旅次，須協調空運業者調度國內航線需求量，以免再造成鄉親機位難求的困境。

 

●澎湖縣政府警察局意見書

(一) 設置國際觀光度假區附設觀光賭場與犯罪的關聯性

根據國外設置觀光賭場經驗與研究報告顯示，其與犯罪之關連性呈現正反不一，有些國家地區在觀光賭場設置後，反有犯罪降低現象（如新加坡、澳門）；但在某些國家部分地區（如美國內華達州），其部分賭場所在地區犯罪率確有因賭場設置而顯著升高現象(以暴力型及財產型犯罪為主)。

可見國外觀光賭場與犯罪之關連性目前仍未有定論，但以國內研究有關國人對於觀光賭場設置認知上，最大憂慮是對社會治安層面之衝擊，普遍認為會帶來色情、組織犯罪、財物犯罪等負面影響。

(二) 本縣治安、交通情勢分析

1、 治安情勢分析：

(1) 本縣近10年(95年至104年)全般刑案發生數平均每年約為945件、年平均破獲數為867件，其中毒品案件年平均發生數為89件、竊盜案件年平均發生數為193件，賭博案件年平均發生數為41件。

(2) 若從近10年分析，本縣犯罪率遠低於台灣地區平均數，犯罪率（每萬人刑案發生數）維持在95件上下，與台灣地區平均173件以上相比，算是相當低。且從近年來內政部警政署與民間機構滿意度調查中顯示，在治安滿意度均是台灣地區最好的，一定程度說明了本縣社會風氣純樸、治安良好。

2、 交通情勢分析：

(1) 本縣近10年(95年至104年)全般交通事故發生平均每年約為826.7件（其中A1類年平均發生數為5.7件、A2類年平均發生數為702.6件，A3類年平均發生數為118.4件)。

(2) 若從近10年分析，本縣每萬輛機動車輛肇事率為92.789件，每萬輛機動車輛肇事死亡率為0.68人，每萬輛機動車輛肇事受傷率為118.531人，與臺灣地區平均每萬輛機動車輛肇事率為126.021件，每萬輛機動車輛肇事死亡率為1.122人，每萬輛機動車輛肇事受傷率為152.585人比較，本轄交通事故肇事率比臺灣地區為低，顯見本縣交通環境相對平穩且事故防制成效良好。

(三) 本縣設置國際觀光度假區附設觀光賭場對治安可能之影響

1、 一般性治安犯罪問題：

(1) 傳統性犯罪增加（殺人、搶奪、妨害性自主、竊盜、縱火、暴力攻擊等犯罪）。

(2) 娼妓、色情問題及衍生家庭暴力。

(3) 黑道壟斷、黑槍、毒品氾濫等問題。

(4) 交通安全問題（如酒後駕車、濫用藥物駕車等案件）。

2、 因賭場所衍生潛在性治安犯罪問題：

(1) 地下錢莊、高利貸、洗錢及逃漏稅違法情事。

(2) 仲介賭客所引發非法討債、組織犯罪等治安問題。

(3) 賭客累積龐大債務，因而觸犯如詐欺、逃稅、侵占、偷(扒)竊與搶奪等財產性犯罪。

(4) 黑道、幫派犯罪組織介入賭場經營。

3、 地區特性治安犯罪問題：

(1) 國際觀光度假區附設觀光賭場之管理不善，如金權掛勾、貪污腐敗、不當政治獻金等所造成之犯罪問題。

(2) 澎湖地處海峽中央，海岸線綿長不法物品走私、偷渡上岸防制不易。

(3) 兩岸政治現狀及小三通、擴大開放大陸人士來台觀光

等政策，將面臨中國的滲透及國家安全問題。

(4) 因國際觀光度假區附設觀光賭場設置，將吸引更多國內外觀光人潮，因而成為恐怖攻擊目標。

4、 影響社會風氣及社會問題：

(1) 降低民眾勤儉努力成功的價值觀：可能因國際觀光度假區附設觀光賭場發展而改變原有需經由勤儉努力工作方可得利之價值觀。

(2) 原有純樸民風改變：由於黑道、色情、毒品、地下經濟等因素之增加，影響生活品質，形成惡性循環。

(3) 賭徒個人問題，可能因賭博管理不當而造成強迫性賭博及病態性賭博人口增加。

(4) 地區環境衝擊：交通擁擠、噪音、環境髒亂等。

5、 治安管理SWOT分析：

(1) 優勢：

I. 地理因素：四面環海與台灣本島形成阻隔，成為天然屏障，致犯罪流動性不高。

II. 社會因素：民風淳樸善良，公共秩序良好，社會安定，人際關係緊密，社會控制力強，犯罪率低。

III. 人口因素：僅約10萬人，密集度不高，百分之60集中於馬公市，都市化與工商發展具發展潛力。

IV. 警察治安服務方面，警民比例為1比156，警力堪稱充足，巡邏密度高。

(2) 劣勢：

I. 民眾法治觀念較為淡薄，致違序違法與交通違規、毒電炸魚、職業賭博、家暴等案件頻仍。

II. 民眾對犯罪預防知識與自我防衛能力略顯不足。

III. 民眾與社區團體及政府部門對治安認知及治安政策參與整合均仍不足。

IV. 地方財政困窘，社會資源貧乏，警政治安資源不如富裕之縣市。

(3) 機會：

I. 博弈產業效益，可吸引國際投資、創造當地大量的就業機會，使設置周圍商圈繁榮及再開發，增加產值讓澎湖地區觀光業復甦。

II. 博弈帶動觀光相關產業蓬勃發展，同時政府也可經由稅收獲取經濟利益，讓縣民分紅及提升當地居民福利。

(4) 威脅：

I. 全球國際化發展，未來客觀環境可能因發展觀光賭場事業及國際恐怖主義之威脅等對治安環境造成劇變。

II. 澎湖由於地理隔絕性限制，加上地方財政困難，導致警政數位基礎建設嚴重不足及城鄉差距嚴重。且警力外援困難，若未能迅速處理重大治安事故與危機事件，將形成人民生命財產重大損失，嚴重影響政府威信與永續發展。

(四) 若設置觀光賭場，應建構完整之警政管理策略

1、 成立專責單位跨部整合網絡：建構跨局處整合網絡，透

過整合各相關局處力量預防解決賭博問題；成立專責博奕管理機構，以收事權統一之效。

2、 加強觀光賭場治安研究監控：成立「博弈產業治安防制對策小組」，負責地區治安監控及相關政策分析、評估、擬定。

3、 嚴密賭場內部管理監控機制：配合賭場專責監管單位，透過嚴格管制確保賭場免於犯罪影響，讓各種非法活動受到控制。

4、 強化治安維護與軟硬體投資：提升犯罪偵防、交通安全、警備保安、勤務運作、外籍人士管理效能；增加警力編制、裝備及預算、監錄系統科技化偵防(車辨系統、環島區域聯防)；加強教育訓練，以提升員警專業執法、外語能力及服務品質。

5、 彈性勤務部署掌握治安動態：針對賭場衍生潛在性治安犯罪問題，分析治安熱點，重組巡邏部署，加強犯罪偵防能量，以精進勤務效能。

6、 建構優質交通旅遊安全環境：提升道路服務水準，強化旅遊之可及性與方便性，改善停車空間，增加停車位周轉率，並對市區商圈路段規劃徒步區，發揮休閒、購物之旅遊安全環境。

7、 落實觀光警政維護旅遊安全：持續推動觀光警政；召開「旅遊安全服務協調會報」，建構「旅遊安全整體服務網絡」，全面提升旅遊安全與服務品質。

8、 因應大陸及外籍人士入島(境)觀光安全管理：整合預警情資，強化入島（境）管理，防範各種不法危害發生。

9、 建構反恐機制確保島嶼安全：加強反恐任務情蒐，建立情報預警機制；成立反恐攻擊應變指揮、通報機制，並與中央密切配合；肅清槍、毒、偽造證件、賭場洗錢犯罪組織，降低恐怖組織來轄發展條件。

(五) 結論

設置國際觀光度假區附設觀光賭場政策成功與否，主要立基於政府規劃、管理能力及民眾支持度，本縣設置觀光賭場，在中央與地方政府尚無管理經驗下，必需做好完善配套措施。未來無論公民投票之結果如何，縣府警察局都將秉持積極進取精神，依法行政之態度，擘劃整體治安策略，因應如設置觀光賭場可能帶來之治安衝擊與挑戰。

四、投票權行使範圍及方式：澎湖縣有投票權人以普通、平等、直接及無記名投票方式行之。

 

 

                                          代理主任委員林皆興

 

 

 

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發表者	樹狀展開